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把控关键节点 防范政采廉政风险

日期:2020-1-3 17:38:06  点击数:

编者按 《政府采购法》自2003年实施以来,政府采购规模和范围不断扩大。据财政部数据显示,2015年全国政府采购规模首破两万亿元,占财政支出和GDP的比重分别达到12%和3.1%。随着政府采购市场的蛋糕越做越大,腐败案件也呈高发多发态势,涉及采购人、代理机构、评审专家和供应商等多方当事人。如何进一步规范政府购买行为?如何提高财政资金使用效益?如何源头预防腐败?下文从招标过程入手,重点对政府采购廉政风险的表现形式和原因作了分析,并提出了对策建议。

 

  廉政风险节点表现

 

  采购需求确定环节

 

  一是资格性条款具有限制性,将某些非国家强制性标准作为投标门槛。二是实质性参数具有倾向性,将与实际采购需求无关的参数作为废标依据,而该参数只特定供应商具备。三是评分细则不够量化,仅用“好”、“一般”、“差”等模糊表述确定评分等级,导致专家自由裁量权过大,方便“照顾”某些供应商。四是合同条款存在不合理性,如在家具采购项目中要求供应商7日内完成供货安装调试,明显违背家具生产的周期规律,很可能是采购人与供应商早已提前“约定”好,只是走一下采购程序而已。

 

  采购方式选择环节

 

  一是将本该公开招标的项目化整为零规避公开招标。二是擅自变更采购方式,对采购预算达到公开招标限额标准的项目,未经设区的市、自治州以上财政部门审批,而是由县级财政部门擅自越权审批采用非标方式。

 

  采购活动开展环节

 

  一是受理时优亲厚友,接受审批手续不完善项目的委托。二是招标文件设置陷阱,为采购人或供应商谋取不正当利益提供便利。三是故意泄露已报名或已缴纳保证金的供应商名单。四是开标程序不合规,允许迟到的利益关联供应商参加开标,或竞争性谈判采购时设置唱标环节等。五是评审过程代理机构或采购人对评审专家施加影响,或采购人代表、评审专家发表倾向性言论,使评审结果有利于特定供应商。

 

  履约验收组织环节

 

  一是采购合同没有严格履行招标文件要求,采购人与供应商私下违规变更合同条款谋取私利,如减少货物数量并将其写入合同。二是供应商不按合同供货,采购人收而不验或验而不实,损公肥私。如某地采购核桃苗,供应商交货时将嫁接苗更换为实生苗,每株差价10元,采购人收受私利后没有严格执行验收标准。

 

  廉政风险原因分析

 

  法规制度不完善

 

  一些法规缺乏相应的配套制度和实施细则,在执行过程中存在“真空地带”,甚至相互矛盾。比如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十五条规定,采购人在开标前可以组织所有潜在投标人进行现场考察或召开答疑会,但第二十六条却规定开标前不能泄露投标人的相关信息,相互矛盾。再比如,《××省政府采购项目需求论证和履约验收管理办法》对采购需求论证专家的权责不明确,需求论证流于形式。专家来源无明确规定,采购人可以选择性地指定专家,一些专家很容易和采购人达成某种“默契”,将明显不合规的条款纳入其中,导致采购活动为个别供应商“量身定做”,侵害国家利益。更进一步的是,采购人还往往以所谓的需求论证结果为托词,与代理机构“讨价还价”,以满足其特殊要求。

 

  违法违规成本低

 

  虽然相关法律法规对政府采购违法违规行为都作了规定,但要么规定不明确,要么处罚力度较轻,导致一些供应商铤而走险。如《政府采购法》对供应商提供虚假材料谋取中标的处罚是罚款采购金额的千分之五至千分之十,禁止一至三年内参加政府采购,情节严重的吊销营业执照。但对于情节严重的认定没有明确规定,监管部门往往在指定媒体通报不了了之,处罚力度远远不够。

 

  监督管理不到位

 

  首先是对采购过程的监管不到位。政府采购监管偏重于事后,对事前和事中,如采购需求论证不合理、围标串标等,不能及时发现并解决。其次是责任落实和追究不到位。相关法律法规虽然指出了各种违法违规行为的具体表现形式,但对行为的认定、处分尺度以及追究的方式等缺乏具体实施细则,操作性不强。

 

  规避风险对策建议

 

  规范采购人行为

 

  加强内控制度建设:采购人应建立完善的政府采购内部控制制度,设立专职岗位,通过采管分离、规范流程、集体决策等,形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控机制。

 

  加强需求论证管理:采购需求应当客观、公正,严禁无用采购和奢华采购,除了依据采购单位实际和前期充分市场调查情况外,还应当征求专家的论证意见,对专家出具的论证报告进行公示,主动接受潜在供应商的监督,最终形成不同采购方式的客观公正的采购需求。同时为保证专家论证不受采购人影响,可以引入需求论证专家职业情况记录和曝光监管机制,对在需求论证中违反职业道德的专家,记入信用档案并曝光,严格防止采购需求的倾向性。

 

  从严确定采购方式:采购人应当严格按照《政府采购法》及《政府采购法实施条例》所规定的各类采购方式的适用条件确定采购方式,变更采购方式的应以书面形式向设区的市、自治州以上财政部门申报审批,经同意后方可实施。同时,采购方式的选择不能只看预算,应结合项目特点区别对待,像会展类项目,采用非标方式更合适。

 

  加强采购人代表管理:采购人代表的作用是代表采购人参与评审,行使使用者权利,以使用者身份参与表决。针对目前采购人代表“凑数”的情形,为提高采购效率,采购单位应当委托熟悉政府采购业务、对采购项目非常了解的“专家”级工作人员作为代表参与评审。若采购单位不具备专业人员,可委托专家库内的专家或具备相应专业的人员作为采购人代表。

 

  加强中标后续管理:严格按照《政府采购法》、《政府采购法实施条例》规定,将合同副本报同级采购监管部门备案。加强履约验收管理,按照成立验收小组、制定验收方案、验收、出具验收报告的程序进行验收,对有质疑投诉、采购金额巨大、社会公益性质等社会关注度较高的采购项目,除了验收时应当邀请相关方参与之外,验收结果还应在指定媒体公告。

 

  公开交易采购信息

 

  要不断拓宽公共资源交易活动的信息公开渠道,丰富信息公开内容,将整个交易过程中的需求论证报告、招标方式、主要技术参数、招标人、代理机构、投标人、中标人、中标金额等要素信息全部公开,主动接受社会监督,保障公共资源交易活动的公开透明。

 

  加强代理机构内部控制

 

  严格按照财政部《关于加强政府采购活动内部控制的指导意见》要求,利用岗位职责分工的方式加强代理机构内部控制,完善内部流程,强化主体责任,严控廉政风险。

 

  实行分段式管理模式,将项目受理、招标文件编制和开标、专家抽取和信息发布、保证金缴退、评标现场管理等环节划分到不同业务科室分工负责,做到各岗位既相互独立又相互制约。

 

  建立招标文件五级审核制,对招标文件层层把关,源头控制风险。制定廉洁清单,列出各环节各岗位可能出现的廉政风险点,提出应对措施。

 

  目前,集采机构基本上都建立了相对成熟的内控机制,但社会代理机构因准入门槛取消和服务有偿性的特点,专业水平参差不齐,也容易受各种因素影响,因此更需要强化内部控制,以标准化建设规范代理行为。

 

  推进电子交易平台建设

 

  电子化交易不仅可以提高招投标效率,还能通过全过程电子化,加强采购过程中关键节点的保密控制,使评审流程结构化,压缩专家自由裁量权,减少人为干扰因素,防止因此产生的腐败问题。目前,不少地方的电子化采购平台运行日趋成熟,已全面实行集采目录内部分通用货物的“网上竞价”和“商城直购”,预算单位和供应商通过平台办理政府采购业务,实现全流程痕迹管理,发现问题能及时查找责任人,有效规范采购人和代理机构的行为。另外,公共资源交易电子平台,也使供应商报名、招标文件领取、专家评审等环节和行政监督都在线上完成,做到“网下无交易、网上全公开”,真正将公共资源交易置于阳光下运行。

 

  实施政府采购综合监管

 

  代理机构应加强交易现场管理,实行全方位音视频监控,填写《交易项目现场记录表》,做到环环相扣、留有痕迹。

 

  行政监督部门应加强监管力度和扩大监管范围,建立动态监管机制,对采购活动全过程全方位监管,可由财政部门监督采购过程,审计部门监督资金使用情况,纪检部门严查采购中的腐败行为,并及时公开监督情况。根据采购人、代理机构、监督部门、供应商及专家在采购中承担的不同职能,建立刚性的问责机制,制定各自的责任清单,一旦出现问题则实行责任倒查,采取行政、经济、法律等手段,对违法违规行为进行严肃处理。来源:政府采购信息报/网 作者:李秀木 敖细平