破产清算内部控制:内部控制的新领域
最高人民法院原副院长黄松有，1997年在担任广东省湛江市中级人民法院院长期间，利用职务便利，贪污湛江中美化工公司破产财产拍卖收入120万元；原许昌市某柠檬酸厂破产清算组组长金满昌，利用职务便利，于2005年12月至2006年6月期间，将1330万元破产财产挪用给许昌市一些企业和个人使用，通过对破产企业财产的不正当出售获利并贪污895万元。这些破产清算舞弊案件，从另一个侧面反映出破产清算内部控制制度的薄弱，使得一些人从中发“破产财”，造成了国有资产的流失，严重损害了债权人和债务人的合法权益，损害了企业破产法的严肃性和权威性，破坏了市场经济秩序。因此，研究和完善破产清算内部控制制度是公平分配清算财产、维护社会安全稳定的需要，是推动破产法制建设、提升清算法律意识的需要，是拓展内部控制视野、创新内部控制理论的需要，是完善破产清算管理、降低破产交易成本的需要，是建立清算风险预警、保护国有资产安全的需要。
财政部等五部委联合发布的于2009年7月1日实施的《企业内部控制基本规范》（以下称《规范》），将内部控制目标界定为“合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。”显然这是对持续经营企业内部控制的规范，而企业破产清算的内部控制制度建设是值得我们深入研究的一个新领域。
破产清算内部控制制度，首先要解决的是其内控制度的制定主体、实施主体和监督主体。
《规范》规定，“企业应当根据有关法律法规、本规范及其配套办法，制定本企业的内部控制制度并组织实施。”“董事会、监事会、经理层和全体员工是内部控制制度的实施主体”“国务院有关部门可以根据法律法规、本规范及其配套办法，明确贯彻实施本规范的具体要求，对企业建立与实施内部控制的情况进行监督检查。”而破产清算中，破产企业已经移交给组织破产清算工作的管理人，破产企业原有的相关机构已经失去功能，有关破产清算内部控制的相关主体问题需要我们重新思考和设计。
破产法规定，人民法院受理破产清算申请的同时应指定管理人，人民法院应当自破产清算裁定作做出之日起五日内将该裁定送达债务人（此时称为破产人）和管理人，十日内通知已知债权人并予以公告，自债权申报期限届满之日起十五日内人民法院应召集第一次债权人会议，债权人会议可以决定设立9人以下的债权人委员会。可见，破产清算的直接关系人主要包括人民法院、管理人、破产人、债权人（债权人会议及债权人委员会）等四个方面。此外还涉及到破产企业的出资人、企业的职工、国家税收等政府部门。其中，管理人在人民法院主导下负责具体清算事务，向人民法院报告工作；破产人的法定代表人、企业财务管理人员和其他经营管理人员，应配合管理人的工作，妥善保管其占有和管理的财产、印章和账簿、文书等资料，根据人民法院、管理人的要求进行工作，并如实回答询问，列席债权人会议并如实回答债权人的询问，未经人民法院许可不得离开住所地；债权人要在规定期限内向管理人申报债权，债权人团体（债权人会议和债权人委员会）讨论表决管理人提出的破产财产变价方案和分配方案，监督管理人的清算工作；人民法院负责裁决有争议的债权申报、监督破产人的破产清算配合情况等。此时，破产人失去对企业的控制权，作为正常企业外部人的债权人已经变为破产清算期间的内部人，成为破产清算治理结构的重要组成部分。
关于破产清算内部控制制度的制定主体。人民法院只是履行法律程序的审判机关，不具有商业判断的功能；破产人失去企业的控制权，无权成为其制定主体；债权人作为破产财产分配的受益人，也不适于充当该主体；破产企业的出资人此时也只能是处于“观战”状态，无权具体插手破产清算事宜。因此，由管理人作为破产清算内部控制制度的制定主体较为合理。
关于破产清算内部控制制度的实施主体。在破产清算中，除了管理人以外，还涉及到破产人、债权人，管理人内部还涉及到财产管理组、劳动人事组、主张权利组、财务管理组、债权审查组、破产程序组、综合协调组等机构和人员设置。因此，破产清算内部控制制度的实施主体应该是管理人、破产人、债权人等多重关系人。
关于破产清算内部控制制度的监督主体。债权人是破产清算工作中重要的监督主体，管理人应该向人民法院报告清算工作，职工、政府相关部门在清算工作中也存在重要的经济利益。因此这里既包括由债权人、职工为主的内部监督和人民法院、政府部门为主的外部监督，也包括对破产清算内部控制制度实施情况的日常监督、专项监督。
当然，破产清算内部控制制度的建设也是一个系统工程，除了上述问题外，还有破产清算内控制度与破产法的关系、破产清算内部控制理论、破产清算内部控制制度的框架、破产清算内控流程、破产清算内控绩效的评价与鉴证等方面的问题值得我们研究。
破产法是市场经济中的“宪法”，破产清算的企业尽管是少数，但具有非常重要的警示作用，研究和完善破产清算内控制度是我们面临的一个新的内部控制难点。 来源：中国论文网
