浅议海关政府采购工作中内控机制建设
在2014年的全国海关关长会议上，于广洲署长强调：“要严格政治纪律、组织纪律和财经纪律，查处和纠正人财物等领域的违纪违规行为。”其中，“严格财经纪律”要求海关进一步加强政府采购系统内控管理，主动适应新时期的新形势和新要求，构建行之有效的政府采购系统“免疫体系”，进一步夯实内部管理基础，这是海关政府采购工作必须直面的全新课题。
加强政府采购内控管理是顺应“全面深化改革”要求的落地之举，是落实中央八项规定、加强作风建设的现实之策，是加强海关后勤保障能力的必由之路。加强海关政府采购内控管理需要不断丰富和完善海关内控建设基础理论，同时，也要不断吸收和借鉴其他领域内控理论的精华。
一、深刻认识不断推进和完善内控机制建设的重要意义
随着中国加入世贸组织，中国经济参与环球经济圈的广度在不断扩展，深度也在不断拓深，外贸形势变化的速度和现代物流对海关监管工作不断提出要求。海关作为国家进出境的监督管理机关，既要认真履行把守国门、依法行政的职责，又要服务、促进经济的发展。与此同时，海关的人力资源又相对匮乏，要实现两难选题的双赢，就必须在现有的人力、物力、财力基础上实现优化组合，在充分调动关员主观能动性的前提下，“向机制要质量”，“向科技要效率”。因此，在海关监管工作中建立一套科学、有效的海关内控机制，是提升海关监管效能的重要环节。如果这一环节出现纰漏，管理不到位，制度不落实，监督不得力，就会纵容执法腐败和渎职、失职行为，对海关监管构成威胁。
政府采购内部控制制度是指根据国家政府采购法律、法规、规章、制度的规定，结合政府采购业务管理的特点和要求而制定的旨在规范政府采购管理活动、体现政府采购“公开、公平、公正、诚信”原则的制度和办法，它的职能不仅包括授权进行政府采购，招投标活动的各种方式、方法，也包括核算、审核、分析各种信息资料及报告的程序与步骤，还包括对政府采购活动进行综合计划、控制和评价而制定或设置的各项规章制度。因此，建立健全政府采购内部控制制度，是贯彻国家政府采购法律、法规、规章、制度，保证政府采购工作有序进行的重要措施，也是加强政府采购管理的重要手段。
1. 推进和完善内控机制建设，是贯彻政府采购法规制度的重要基础
近年来，为进一步规范和加强政府采购工作，国家相关部委从全国政府采购工作总体要求出发，陆续制定出台了涉及政府采购工作的多部法律规章，这些是开展政府采购活动的基本依据和重要遵循。尽管在制定过程中尽可能考虑了不同地区、部门、项目的政府采购要求和特点，但相对于具体的政府采购活动而言，国家发布的法律规章的各项规定仍需结合具体政府采购项目、方式和管理特点，要求进行具体化，并作必要补充，以使政府采购管理工作能渗透到政府采购管理的各个环节、各个方面。这种对国家政府采购法律法规具体化的办法和措施，就是政府采购内部控制制度所需解决的问题。从某种意义上讲，政府采购内部控制制度是国家政府采购法律法规的必要补充，是贯彻实施国家政府采购法律法规的基础和保证。
2. 推进和完善内控机制建设，是规范政府采购工作秩序的客观要求
政府采购工作涉及使用财政性资金政府各部门、供应商、招标投标机构等各方面的利益关系，处理不当将会影响有关方面的利益，因此政府采购工作必须依法进行。从推行政府采购制度情况来看，采购过程中走后门、送回扣、假招标、扩大预算、高价围标低价抢标等腐败行为屡有发生，一些单位或人员为了小团体或个人利益，不仅损害了国家和社会公众利益，也对政府采购活动的推行和管理带来消极影响。因此，加强政府采购内部控制制度建设，使政府采购管理工作的程序、方法、要求等制度化、规范化，这样才能保证政府采购管理工作有章可循、有据可依、规范有序，才能保证政府采购工作在维护市场经济秩序中发挥应有的作用。
3. 推进和完善内控机制建设，是完善政府采购管理制度体系的要求
我国的政府采购管理制度体系，通常由法律、法规、规章、制度四个层次构成。显然，内部控制制度是政府采购管理制度体系的重要组成部分。《政府采购法》对政府采购工作的原则、基本方法和程序作了规定，为政府采购活动提供了制度保证，但只是指明了工作的方向和目标，要实现目标还需要根据规定并结合管理要求进行充实和细化，才能使政府采购法律规定落到实处，进而保证政府采购管理制度体系的完整性和有效性。
二、推进和完善内控机制建设的基本原则
1. 合法性原则
推进和完善内控机制建设即应当符合并严格执行法律、法规和国家统一的政府采购法律制度的规定。依法办事是政府采购工作的首要准则，也是制定政府采购内部控制制度的首要原则。因此，政府采购内部控制制度建设应当符合《政府采购法》、《招标投标法》、《合同法》等法律规定，避免扰乱政府采购市场经济秩序。
2. 适应性原则
即政府采购内部控制制度应当体现我国政府采购的特点和要求，不能因追求先进而脱离我国实际，不能生搬硬套，必须从我国实际出发，才能使政府采购内部控制制度适应政府采购管理要求并发挥作用。
3. 规范性原则
即应当全面规范政府采购的各项工作，保证政府采购工作的有序进行。规范性原则的基本要求主要体现在控制的全面性。从控制范围看，内部控制应涵盖政府采购的每个过程、部门、环节和每个人，包括单位内部相互牵制和单位与单位之间的相互牵制，从控制内容看，不仅要对具体业务活动进行控制，还要把控制环境、会计系统、控制程序纳入政府采购范畴，从时间上看，不仅要事中控制，还要实施事前和事后控制，从纵向层级看要从一般员工控制逐步扩大到决策层甚至最高决策者，形成人人、事事、时时都能遵守内部控制制度。另一方面要体现方法的科学规范性。政府采购内部控制制度要符合并体现政府采购方法的科学性，政府采购内部控制制度要符合并体现政府采购活动中诸如采购方式、评标方法等的科学性，不能与一些与政府采购活动相关的会计、统计、管理学科的基本方法和要求相违背。
4. 科学性原则
政府采购内部控制制度建设的科学性原则，主要体现在以下几个方面：
一是科学合理的可操作性。政府采购的各项内部控制制度的执行应有明确的程序，在各控制关键点或风险区域时段，要明确与该控制点相关的操作步骤、各步骤涉及的部门或岗位所应履行的职责权限。制定的各项内部控制制度应当便于操作和执行，缺乏和科学性和不易操作的管理制度，是不会有生命力的。
二是利于控制的相互牵制性。即一项业务活动必须分配给具有相互制约关系的两个或两个以上的职位分别完成。在横向关系上，一项工作至少要由彼此独立的两个部门或人员办理，以使该部门或人员的工作接受另一部门或人员的检查和制约；从纵向关系上，一项工作至少要经过不隶属的两个或两个以上的岗位和环节，以使下级受上级监督，上级受下级牵制。严禁一个部门既管审批又管执行，支付款项由一个人说了算等行为。
三是便于检查的标准性。制定一套可以参照的、定性和定量相结合，具有客观性和可比性的内部控制标准和指标体系。每个流程，根据内部控制的要求，建立针对各个环节的标准。当一个采购项目完成后，由监督检查部门对每个环节进行评价和打分，并分析产生偏差的原因，分清责任。
四是内外结合定期完善。由于内部控制制度存在其固有的局限性，表现为受制于成本效益原则，仅针对常规业务活动而设计可能因执行人员的粗心大意、精力分散、判断失误以及对指令的误解而失效，可能因有关人员相互勾结、内外串通而失效，可能因执行人员滥用职权或屈从于外部压力而失效，可能因业务性质的改变而削弱或失效。为了保证政府采购健康运行，在内部控制制度作用弱化或无法发挥作用的环节，运用外部控制手段进行监督，同时还应根据执行情况和管理需要不断完善，以保证政府采购内部控制制度更加适应管理需求。
三、海关实施政府采购内控制度的社会效益和经济效益
1. 有利于公众监督，避免资金的不当损失和有效促进反腐倡廉工作
传统采购模式中，采购过程的不透明造成了种种的腐败现象，例如，某单位1名职工因在码头“清淤泥工程”劳务采购中受贿而被司法机关判刑，而实施规范的政府采购内控制度以来，所有采购程序及采购活动都要面向社会公开，特别是前期《中华人民共和国政府采购法实施条例》下发以来，公开性和透明性成为政府采购的一个重要特征，它既方便了社会各界和海关内部的监督，也使过去采购中一些不规范的行为得到了有效遏止。
2. 有利于内部监督，强化支出管理和进行有效的预算控制
在海关传统的内部管理体制下，财务部门只管资金的预算和核算。规范的海关政府采购制度在海关总署物资装备采购中心（以下简称“采购中心”）内部运行，特别是深化保证金收取改革后，中心财会部门可以监督各类资金的分配和使用过程，保证预算的执行；同时外部审计部门的工作也得到进一步规范，使监督始终处于连贯性、经常性状态，便于及时发现薄弱环节。
3. 有利提高经济效益和社会效益
海关进出口检测预警系统项目，每年预算几百万，但每年撰写进出口预警分析报告达上万篇。2014年被中办国办采用185篇，获得中央领导批示63篇，多次获得李克强总理、张高丽、汪洋副总理等中央领导批示。海关每年查获偷漏税案值近千亿，补缴税款近百亿元。这些社会效益和经济效益是非常突出的。
4. 有利于直接拉动整个社会的内需或消费
海关是国家的执法部门，资金为全额财政拨款。作为预算经费支出中的一个重要部分--政府采购支出的增减，往往会引起一个国家国民收入的加倍增减。因此，实行规范的政府采购内控制度，不仅有利于直接拉动内需或消费，而且还有利于保护和支持国内企业、优势企业的发展，促进社会经济公平竞争局面的形成。
四、总署采购中心在政府采购内控制度建设方面的探索
1. 深化各级领导班子主体责任建设
——采购中心领导班子带头履职。一是带头承诺。采购中心领导班子主要负责人主动提出“全体同志向班子看齐、班子向主要负责人看齐”要求，带头承诺“从我做起、向我看齐、对我监督”；二是带头落实。班子成员坚持做到廉政“五必讲”，工作中注重加强对政府采购业务、管理和改革的指导监督，强化风险预判和事后评估，不断提升领导班子履行主体责任合力；三是带头接受监督。扎实开展班子成员年度述廉述职工作，带头如实申报廉洁从政情况及个人有关事项，悉心听取干部职工意见建议，有则改之，无则加勉，做廉洁从政的表率。
——抓好各处室“一把手”主体责任。一是明职责。组织完善中心党风廉政建设工作部署，协同推进党风廉政建设和政府采购工作，研究增加具备可操作性、实用性内容，切实分析和防控各类风险；二是定规矩。认真落实总署党组关于严肃政府采购纪律重要指示精神，结合近年来下发的《政府采购实施条例》等规章文件，印发《海关总署机关政府采购工作流程表》，划定中心海关采购业务“必须为与不得违”界限；三是立机制。不定期听取各处室“一把手”采购业务及党风廉政建设汇报，督促其履行“一岗双责”，对发现的苗头性、倾向性问题，及时开展整改，近三年来共解决潜在廉政风险5项，提出改进措施5条。
——倒逼责任主体推动落实。一是有规必守，坚持每周1次中心工作办公例会，听取各处室党风廉政建设情况，从严追究执行不力、工作不实等行为；二是有错必纠，加大各处室规范管理和监督监控力度，对工作发现的突出问题和重大隐患，及时召开中心领导班子办公会研究，举一反三进行治理；三是有责必追，认真依照“谁执法、谁控制”原则，各采购业务处室对自身面临风险进行自我控制和自我纠错，职能部门对采购行为加强运行监控考核，每年组织开展专项采购业务评估，强化内部控制。
2. 扎实推进政府采购工作内控建设
——推动内部管理制度化建设。根据海关总署统一布暑，组织完成了海关政府采购管理类的清权确权工作，将政府采购活动分为预算管理、项目管理、工作准备、任务下达、任务接受、制订方案、采购实施、结果确认、合同签订、履约验收、货款结算、后续管理、采购监督、信息系统维护等14个环节32个工作节点，明确了各工作节点的权力来源、实施依据、行使主体、运行流程、责任规定、及风险等级等，为进一步规范政府采购行为提供强有力的基础保障。
——深化政府采购基础性工作。扎实推进采购中心新一轮招标业务改革，采取“统一招标、分段管理”运转新模式，优化中心采购业务流程，稳步开展自行招标，自行招标率达到100%。积极推进信息化建设，对海关采购管理系统平台进行优化完善，搭建海关政府采购网上电子竞价、招标平台，提高政府采购工作透明度，减少投标企业相关费用。
3. 始终推动党风廉政建设
研究制订《采购中心党支部实施党风廉政建设责任制措施》，明确将招标及谈判作为政府采购重点防控环节，要求严格执行招标项目评审工作规定，加强招标文件的综合复审，强化招标监督，自行招标项目主动邀请督审或其他监督部门对开标、评标过程实施全面监督，坚持双人以上的作业制度，强化对商务谈判、合同签订、合同履行等重点环节的制约机制；推行统一招标文件范本、采购合同文本，提高采购文件质量。研究提出了政府采购活动中“六个不准”，即：不准以各种名义索取、接受或借用工作对象（包括设备或服务供应商、招标代理机构及其他与工作有关的企业或单位）的交通工具、通讯设备、计算机设备及其他财物；不准接受可能影响公正采购活动的礼品、宴请以及旅游、健身、高消费娱乐等活动安排或获取各种形式的俱乐部会员资格，对因各种原因未能拒收的礼品，不分价值大小及礼品类别，一律按规定登记上交；不准接受工作对象任何回扣和佣金、礼金及各种有价证券、支付凭证；不准向工作对象报销应由个人负担的各项费用或暗示特殊要求；不准以试穿、试用、鉴定、抽取货样等名义贪占工作对象的物品；不准利用知悉或者掌握的内幕商务信息谋取利益。
五、完善海关政府采购工作内控机制建设意见建议
1. 完善海关政府采购内控制度监督条款
近期，随着《政府采购法实施条例》的颁布实施，对科学建立我国政府采购制度作出了全面规定：它要求制度建设更加完善，政策目标更加广泛，监督管理更加有力，采购程序更加严密，对机构和人员的要求更加严格、标准更高。对此，采购中心作为执行海关政府采购的具体执行部门，将抓紧、全面贯彻实施《政府采购法实施条例》，并依据《政府采购法实施条例》的精神和规定，结合海关采购工作的行业特点和实际情况，抓紧组织修订相关规章制度，将《政府采购法实施条例》的各项原则规定具体化，完善监督条款，做到相互协调，彼此补充，进一步增强严密性和可操作性，从法规、制度上规范海关的政府采购行为。抓好政府采购内控节点的制度建设，做到每一个业务环节都有制度支撑，并在制度细化和程序操作上下功夫，设置科学的操作流程，实现原则性与灵活性、适应性与适度性相结合，构建人性化、操作性强的制度体系。
2. 构建海关政府采购工作的监督体系
《政府采购法》规定，财政部门是政府采购的监督管理部门，同时规定其他相关部门对政府采购活动也负有监督管理职责。因此，只有形成海关内部财会、纪检监察和督察审计部门分工协作、各司其职、共同监督的管理机制，辅之以社会公众，包括供应商的监督，才能形成合力，确保海关政府采购工作始终置于规范有序的监督之下，真正实现公开、公平、公正。一是海关采购部门在充分履行自身职责的同时，主动协调好与内部监督部门之间的关系，有效地利用监督管理的外部环境。二是要进一步明确督察审计部门对政府采购的监督重点、方式和方法，发挥各自在监督上的优势，强化对政府采购行为的约柬。三是开辟社会监督渠道，如公布投诉、举报电话等，发挥新闻媒体和社会公众的监督作用。四是建立供应商投诉机制，明确供应商投诉的条件和要求，规定受理和处理供应商投诉程序，及时对供应商投诉作出处理决定，保护供应商合法权益，维护公平竞争。
从业务流程设置入手，对采购管理的决策权、执行权和监督权做到相互分离，形成制衡。同时，优化审批流程，将各条“串联”的审批事项改革为“并联”一体化审批，改变同一事项需经多个部门、不同角度分别进行多级审批的状况，实现审批“事项一体化”和“系统一体化”，使权力运行链条更趋简化公开，方便监控制衡。
3. 强化海关政府采购预算执行的约束力
海关财会部门要根据本单位实际情况，合理编制政府采购预算，特别是在预算编制改革，编制三年财政支出规划的新要求、新形势下，要做到计划适度超前、资金统筹安排、力争勤俭节约，严格坚持政府采购货物标准，坚持实用性原则，杜绝奢侈浪费，节约宝贵的财政资金；其次，对已经上级部门核定、批准的政府采购预算，要认真组织执行，合理安排资金，定期向职能部门报告预算的执行情况，以确保海关政府采购活动严格按照预算执行。
4. 提高政府采购信息管理透明度
政府采购的公开和透明是政府采购的生命线。没有全方位公开和透明作为保障，政府采购就不可能真正符合社会公众的要求，也不可能实现科学化采购。要提高“透明度”首先，政府采购法律法规必须透明；其次，政府采购需求信息应该透明，这是实现政府采购公开、公平、公正最重要的环节之一；第三，供应商资格审查的方法与标准透明，可以避免对不同供应商采取不同方式造成供应商之间不能平等取得政府采购供应商资格；第四，政府采购的过程透明，人们才能对采购过程中是否有违规行为进行监督，及时发现出现的问题；第五，政府采购评标的方法与标准透明，供应商才能更好地有针对性投标，评标委员会才能有明确的评标尺度，社会各方面才能更好地监督评标的公正性。
制度的生命力在于落实和执行，要建立健全推动制度执行的长效机制、监督及奖惩机制，确保各项制度能真正落到实处。
政府采购制度不仅是加强预算支出管理，建立与市场经济体制相适应的公共财政体系的重要内容，而且是规范政府公共支出行为，从源头上遏制腐败的治本工程。它作为本世纪初我国社会经济生活中的一项重大改革举措，同时也必将成为未来我国国家财政支出中的重点发展方向，短短十几年的实践活动，已经预示了其难以估量的生命力和不可阻挡的发展势头。海关积极推行政府采购工作，就是充分落实“四好”总体要求，全面深化海关改革的重要抓手，有利于海关自身现代化建设和宏伟目标的实现。海关总署采购中心将与督察内审部门、财会部门、纪检监察部门一起，充分履行各自职责，形成监督台力，共同规范政府采购行为，为在海关政府采购工作中推进完善内控机制，保障海关政府采购制度的顺利实施发挥重要作用。（
来源：政府采购信息报/网 作者：海关总署物资装备采购中心财务处罗希华）
