习近平总书记一直强调：“党风廉政建设和反腐败斗争，是党的建设的重大任务。”党风廉政建设的首要任务，就是要构建强大的廉政风险防控体系，从源头上预防腐败、杜绝腐败。他在十八届中央纪委二次全会上强调指出， “要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。反腐败的“三不”机制就是廉政风险防控体系构建的基本目标。可以说，建设廉政风险防控体系，优化廉政风险防控机制，是深入推进党风廉政建设的新举措，是取得反腐败斗争胜利的新法宝，是净化党的灵魂的新路径，是巩固党的地位的新武器。为此，推进廉政风险防控体系建设及机制优化，既是我党廉政建设的重要举措，更是各级政府部门需要贯彻落实的实际任务。
廉政风险防控机制及体系的基本概念及重要意义
廉政风险是指发生腐败行为的可能性及可能产生的后果。一般而言，廉政风险往往具有以下特点：一是客观性。不可否认，在党和国家的实际工作中，客观存在着廉政风险。党和国家工作人员既是公共权力的行使者，又是岗位职责的履行者，但同时又是社会个体。当个人利益碰撞公共权利而产生冲突时，便会导致廉政风险出现。二是不确定性。廉政风险是否会被激发、何时被激发、在何地发生、什么人最易发生等问题，都是很难预先判定的。随着内外环境和影响因素的发展变化，廉政风险本身也会发生改变， 从而产生更多的不确定性，增加风险防控难度。三是危害性。毫无疑问，廉政风险虽非明确的腐败行为，却是危害廉政的极大隐患，如果不被及时杜绝，将会直接助长腐败行为发生，继而侵害公共利益、侵占公共资源，情节严重者会对政治、经济、社会等各领域造成无法估计的损失。四是可预测性。虽然廉政风险变幻莫测，但仍然有迹可循，只要掌握规律，便可提前预判。比如，结合干部职责权限和工作流程，在关键节点设置风险锚点进行判定，并通过预防、监控、惩处、反馈等措施建立有效的风险防控机制，严格防范廉政风险，将危害降到最低。
廉政风险防控则是指查找风险节点、监控风险状态、发现风险行为、处置风险事件的动态过程，是从根源上预防腐败的工作机制。加强廉政风险防控，预先查找导致腐败行为发生的风险点并实时展开监控，有利于有效掌控廉政风险，继而减少、甚至杜绝腐败行为发生。
廉政风险防控体系建设具有如下主要意义：一是作为反腐败基本战略的廉政风险防控。世界银行国家治理首席专家考夫曼提出的控制腐败TIP策略，就是一种廉政风险防控体系，如提高透明度，实施激励，加强防范等，作为反腐败的基本战略，可以成为工作管理的基本制度，使之与管理运行过程相伴随，有效地发挥监控和预防作用。二是作为预防腐败的一种机制。机制设计理论专家认为廉政风险防控就像运动机械中的制动控制机制， 如果我们把实现廉洁确定为政府组织的目标，那么，廉政风险的采集、监控、预警以及应对就可以作为一种机制设计进来，这样就可以提供高效的信息传递和处理来维护政府清正廉洁的运行，而且对其他主体产生激励作用（何德旭、王朝阳、张捷，2007）。三是作为多元化治理的廉政治理体系。基于治理理论的管理多主体、决策多中心、权力多向度的理论要点，廉政风险防控体系也可以用来构建腐败预防和管理体系。如治理理论的代表作《作为理论的治理》一文中提出：“由于政府权力机关存在权力相互依赖性和责任模糊等问题，在腐败治理方面可以通过合理的手段来解决预防腐败体系内的顽症”。四是作为风险管理的一种机制。廉政风险是一种管理上的风险，风险是损失的一种不确定性，风险管理则是提供系统识别和衡量所面临风险的相关知识进行处理的一系列管理措施。通过引入风险管理技术及工具，可以实现对既定政策和重大项目进行评估和认证，同样可以对廉政风险防控给予技术上的支撑。
我国廉政风险防控的具体实践及当前面临的困境
2008年我国的廉政风险防控工作首先在北京开始试点以来，中央各部门就此给予高度重视。十七大之后，中央纪委多次对廉政风险防范工作作出部署。时任中共中央总书记胡锦涛提出“要推进廉政风险防控机制建设，从重点领域、重点部门、重点环节入手，排查廉政风险，健全内控机制，构筑制度防线，形成以积极防范为核心，以强化管理为手段的科学防控机制。”2011年8月30日，全国加强廉政风险防控规范权力运行现场会在北京召开后，2011年9月，中央纪委监察部印发《关于加强廉政风险防控的指导意见》。此后，全国各省（区、市）开始部署廉政风险防控工作，部分国有企业、金融机构、高校等企事业单位也启动了廉洁从业风险防控工作。党的十八大后，廉政风险工作走向更深入和全覆盖。习近平总书记在十八大报告提出，“防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。”
在我国推进的廉政风险防范管理工作中，北京等地作出比较全面的实践，取得了较好的成效和经验。当时北京在全市开展廉政风险防范管理工作：组织发动党员干部，全面排查五类风险，即思想道德风险、岗位职责风险、业务流程风险、制度机制风险以及外部环境风险等等，建立健全监督检查、考核评估和整改纠错等机制，着力构建“三道防线”，即前期预防，中期监控和后期考核，取得了较好成效，受到有关领导的肯定和社会的关注。甘肃省医疗卫生系统开展了廉政风险防控工作，根据以制约和监督权力运行为核心、以反腐倡廉教育为基础、以岗位廉政风险防控为主体、以加强制度建设为重点、以现代信息技术为支撑、建立廉政风险防控工作长效机制的工作思路，最大限度地把反腐倡廉建设的要求融入医疗卫生权力结构和运行机制的各个环节，从源头和机制上防控廉政风险。一些地方纷纷上马廉政监管信息化平台，利用电子监察系统和互联网信息平台，来进行廉政风险防控，如湖南省麻阳县全国首创“互联网+ 监督”平台，整治“雁过拔毛” 式腐败；广州市海珠区纪委监察局充分应用廉政风险防控管理机制原理，运用大数据盯紧“小毛病”，打好发现问题、固定证据、启动追责、督促整改、推动制度补漏的组合拳。还有一些地方积极加强和探索创新廉政效能的社会评价，建立了“党风廉政建设社会评价机制”，如四川省纪委与省统计局合作，在全国率先探索建立“党风廉政建设社会评价指标体系”， 形成纵向覆盖省市县三级，横向覆盖省直重要部门和行业的党风廉政建设社会评价工作机制。
综合而言，我国各地的廉政风险防控管理工作，主要围绕思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险等三种类型以及各自主要表现，进行了有针对性的摸排访查。如在思想道德风险方面，主要是通过加强干部教育，针对理想信念动摇、背离社会主义荣辱观以及不思进取、得过且过，铺张浪费、贪图享受，漠视群众、脱离实际等形式主义、官僚主义以及各种政治素质低下的问题和表现进行批评教育。又如在制度机制风险方面，主要针对未能根据形势需要，认真执行和及时完善各项制度，造成制度贯彻落实不到位、制度约束力和监督力不明显，不能形成行之有效的常规化工作措施等方面进行审视检查。再如在岗位职责风险方面，主要针对“一岗双责”的履行情况、民主集中制的执行情况、廉洁自律相关规定的贯彻落实情况进行检查，对一些利用职务便利谋取私利、失职渎职、不作为或滥用职权等风险进行防控管理（黄悦华、夏德兴，2010），基本上形成了排查廉政风险、制定廉政风险防控方案、提出风险防控目标、健全和完善相关制度等四个环节的系列管理举措，形成了梳理权力清单、编制工作流程、查找风险点位、评定风险等级、采取防控机制、加强督促检查等流程和做法，为廉政风险防控工作的制度化、体系化和机制化创造了良好的基础。
然而，经过各地的实际调研，我们也发现，我国各级政府的党风廉政建设和廉政风险点防控虽然取得了一定成效，但离预想的效能目标还有很大差距，廉政风险防控还存在诸多问题。一是廉政风险防控工作不够深入到位。各地政府、各级部门对于廉政风险点排查的重点有待进一步明确，有些地方政府对于廉政风险的认识仅限于制度文本，流于表面。二是风险防控管理与组织机构改革未能同步，不能做到全覆盖。尤其是体制和机构改革，在决策、执行、监督三个层面做出了重大权力配置和制度安排上的改革，有些地方没有跟上相应的廉政风险管理，导致其专业性、系统性不强，原有的廉政风险防控措施也未能配套。三是防控能力和功效有待提升。一方面，党员干部的廉政风险意识还需要加强，有些方面的认识还需统一，还要进一步加强党风廉政教育，提高党员干部的自律意识和先锋模范意识。另一方面，风险点查找不够细。在岗位廉政风险查找“对岗不对人” 以及个人廉政风险查找“对事不对人” 方面，查找得还不够全面。四是长效机制急需健全。有的风险防控还未能形成制度，内控机制虽然有，但还不够健全，得不到有效执行。四是廉政风险预警和防控功能未能有效发挥；五是对廉政风险防控的评估和评价还存在争议。针对以上问题，还需要在廉政风险防控体系建设和廉政风险防控机制优化上下功夫。
廉政风险防控体系建设及机制优化思路
（一）努力实现廉政风险防控建设的体系化
建设一个较为完善的廉政风险防控体系，一般而言，需要具备三大要素，即权力结构科学化配置，权力运行规范化监督，廉政风险信息化防控，相应地也就需要形成三大体系，即科学配置的权力结构体系， 规范运行的权利运行监督体系和信息化高效化的廉政风险防控体系。
1. 权力结构体系配置的科学化。围绕权力运行的廉政风险，在权力配置中有意识地进行科学化配置，强化权力制约关系，实现决策权、执行权、监督权相对分离。具体而言，主要有几点：一是通过分权进行制约。针对权力过于集中的岗位及存在廉政风险的环节，进行合理分权，加强上下、前后、左右的岗位之间和环节之间的监督和制约。二是通过完善程序进行制约。通过健全决策议事规则，细化决策的内容、标准和程序，促进决策走向科学化和民主化。通过健全行政管理规则，完善决策— 执行—反馈—再决策……等的完整流程，规范审批权、现场即决权等特殊权力的行使。三是通过建立标准进行制约。标准化可以减少自由裁量权的不当行使和过度行使的风险，通过形成涵盖不同领域、行业和单位的权力结构配置标准，提升单位内权责分配、运行程序、用权标准等，可以有效地提升权力的标准化行使，从而提高廉政风险防控水平。
2. 权力运行监督体系的规范化。要有效发挥权力监督体系的功能，必须促进权力监督的规范化。健全权力运行内部监督，完善内部监督的程序规定，重点是把领导干部特别是主要领导干部以及人、财、物管理等关键岗位作为重点进行监督，运用事前、事中、事后以及重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会等方式，使监督介入权力运行全过程。二是重点抓好权力运行专项监督。关注腐败现象易发多发领域，如工程建设、土地出让、产权交易等；加强涉及民生的领域和舆论关注热点领域，如教育医疗、社会保障、征地拆迁、食品药品安全、安全生产、环境保护等，对重大项目资金的监督作为实施廉政风险防控管理的重点项目， 特别是对与金融机构、司法机关、社会调查及信息咨询机构建立合作，不断完善专项监督的工作措施和手段。三是完善权力运行的社会监督。推进政务公开工作，向社会公开职权目录、权力运行流程图和裁量权基准等，以公民知情权的实现来强化社会监督的力度；建立社会监督受理反馈机制，规范信息采集、分析评估、处置改进、意见反馈的工作流程，建立廉政风险防控社会评价机制，运用社会评价结果持续改进风险防控工作。
3.廉政风险防控体系的信息化和高效化。要适应新形势下的廉政风险防控工作，必须利用好现代化的技术手段。一是逐步建设“廉政风险防控信息管理平台”。依托现有的行政监察体系的现代化平台， 建立廉政风险防控信息管理模块， 联通各大信息库，建立腐败预防信息共享机制，增强廉政风险信息化防控的能力。二是完善廉政风险防控信息化运行载体。依托现有的电子政务网络，开展风险防控的信息化基础建设，使电子政务网络成为廉政风险防控的信息化运行载体。三是有针对地研发廉政风险评估及预防腐败预警处置系统。利用电子政务网络采集和分析风险信息并实施预警，通过发现、督办、核查、反馈、处理等环节，对风险行为做到及时预警、有效处置。
（二）完善和优化廉政风险防控机制
有效的机制才能确保制度效能的发挥。廉政风险防控体系要发挥强大的制度功能，还必须完善以下机制:
1.廉政风险防控的领导体制和工作机制。廉政风险防控是一项系统工程，需要党的强力领导和政府相关部门的有力配合，为此应该建立“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委（监察）组织协调、部门各负其责、依靠群众支持和参与” 的反腐败领导体制和工作机制，明确方向，坚定信心，凝心聚力，齐抓共管，才能把廉政风险防控工作做实做好。
2.廉政风险防控的逐级推进机制。廉政责任制是一种从上到下的责任分解体系，廉政风险防控则是从下到上负责的责任承担机制。要建立从基层—中层—高层—主管领导—主要领导（一把手）的全过程责任分担体系，推广廉政主体逐级签订廉政风险防控管理责任书、部门领导向纪委或监察部门签订廉政风险防控责任书的做法，把党风廉政责任制机制实化，确保其运转有效、得到贯彻执行。
3.廉政风险防控的监督检查机制。廉政风险防控重在实效，这就要加强过程化管理和动态化管理。过程化管理意味着“权力行使到哪里，风险防控就跟进到哪里”，意味着防控要与业务相结合，才能取得以廉促政的联动效应。具体而言，一是要把防控廉政风险的要求与各个部门、单位和岗位相融合实现岗位与制度、权力与责任有机结合。二是要着力提高群防群控的综合效益，坚持自律与他律相结合。三是要拓宽上下内外的合作渠道，形成社会共同参与，坚持内部与外部相结合，提高风险防控的实际效果。如在风险点查找、措施制定、考核评估等环节，注意充分发挥舆论监督和群众监督的作用，切实提高廉政风险防控的针对性和实效性。动态化管理意味着要对权力运行进行实时监控，要对廉政风险进行动态预警和及时处理，对廉政事件也要有事后跟踪总结等相关功能。一般而言，一要建立动态评估体系，通过信息监测、定期自查、随机抽查、办事公开、重点环节监督、纪律检查监督、党外监督等方式，对廉政风险实行动态管理。二要建立廉政风险管理系统，与领导干部电子廉政档案以及纪检监察信访案件管理系统构建“三位一体” 的廉政风险管理体系。
4.廉政风险防控的资源保障机制。廉政风险防控既是一项重要的日程管理运作，同时也是一项涉及面广、专业化程度较高的系统工程，它的贯彻落实需要有较好的资源保障机制。一是人才资源的投入，需要有专门的监督人员和管理人员从事这项工作；二是需要有专门的制度来规范这项工作的落实；三是需要有一定的信息资源、财务资源以及其他物资资源的保障。只有具有良好的资源保障，廉政风险防控才能做到监督的专职化、专业化和高效化，才能充分发挥廉政风险防控管理的效能和效益。
5.廉政风险防控的考核评价机制。考核评价机制对于一项制度的完善和优化具有重要的导向作用，做好廉政绩效的评估和评价，可以起到以评促建、以评促廉的实际效果。创新和优化廉政风险防控的考核评价机制，可以从以下几点入手：一是内评估和自评估的完善和优化， 也就是说建立领导、部门、个人的自评、互评和他评评估体系，优化内部打分机制，优化评估结果的应用，可以确保达成应有效果。二是引入他评估，即第三方评估。第三方评估的优势是可以借用专家团队的力量，可以回避内部复杂的关系，可以把有关领导和主要人员的精力和时间从具体业务工作中解放出来，从而确保重大任务和主要工作不受影响。利用第三方评估，研判各项权力运行的廉政风险情况以及发展态势，提出整改方向，以评促建、以评促改， 促进党风廉政责任制的落实，是有效改进问题的具体举措。
文章来源：《中国发展观察》2020年第17期 作者单位：中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部 【本文系国家社科基金重点项目“国家治理体系跨界协同能力建设问题研究”（编号：20AZD006)和中国行政体制改革研究会2018年度横向合作课题“廉政风险防控体系建设及机制优化”(编号：2018CSOARHZKT005）的阶段性研究成果之一】
