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中央企业及其他国有企业合规管理体系建设实务

日期:2020/3/23 10:17:22  点击数:

前言

近年来,中国企业因海外经营活动中违反其他国家法律法规和监管要求导致受到监管处罚,进而影响企业经营并带来重大负面影响的案例屡见不鲜。特别是2018年,中兴通讯和华为的两起合规风险事件以及外国监管机构在调查和处理中采取的凌厉手段,引发了全社会对中国企业海外经营所面临的合规风险的意识和担忧。于是,合规这一新兴事物在国内顺利“出圈”,成为全社会,特别是企业界和律师界关注的热门话题。此外,同年几项重要合规指导文件的出台,使2018年被认为是中国企业的“合规元年”。这一说法不无道理,因为这一年华为和中兴事件唤起了全社会的合规意识,国有企业进行合规建设有了政策依据。但实际上,国资监管机构在此前更早即提出国有企业,特别是中央企业合规经营的重要性并要求采取相关举措。2015年12月,国务院国资委印发《关于全面推进法治央企建设的意见》,对中央企业依法合规经营提出明确要求;2016年4月,国务院国资委下发《关于在部分中央企业开展合规管理体系建设试点工作的通知》,选取中国石油天然气集团公司、中国移动通信集团公司、中国东方电气集团有限公司、招商局集团有限公司、中国铁路工程总公司为试点企业,开始中央企业建立合规管理体系的探索,以期形成可复制的经验,可以说国资监管机构相当富有远见。

2016年至今,除试点中央企业稳步开展合规管理体系建设外,越来越多的中央企业和省属国有企业均启动合规管理体系建设,但这一过程可以说充满了挑战。主要原因是合规管理在国内作为新生事物,具备相关理论和实务经验的专业人才比较少,而跨国公司的合规管理经验又很难直接适用于中国国有企业,特别是难以满足中国国资监管机构对国有企业提出的合规管理要求。很多合规管理方面的研究和文章,其中不乏真知灼见,但也普遍存在与中国企业实际情况和合规资源配置不匹配、实操性不足,甚至逻辑不能自洽的问题。

笔者从2017年参与中央企业合规管理体系建设试点工作,为多个中央企业、省国资委和省属国有企业合规管理体系建设提供咨询意见。根据实务经验和对国内外合规管理的研究,形成一些对中央企业及其他国有企业(以下合称“国有企业”)开展合规管理体系建设实务有关问题的认识,希望对于企业合规管理人员和从事合规业务的律师同仁有所助益。


一、明确国有企业合规管理体系建设的四个基本问题

国有企业开展合规管理,进行合规管理体系建设,目前还处于探索阶段。虽然国家相关政府部门先后出台《中央企业合规管理指引(试行)》、《企业境外经营合规管理指引》以及GB/T 35770-2017《合规管理体系 指南》等合规管理政策与指引,但实践中开展合规管理体系建设顶层设计和具体工作时仍存在很多困惑,归纳起来,主要有以下常见问题:

1.  什么是合规,合什么“规”;

2.  为什么要建立企业合规管理体系,合规管理体系风险管理、法律事务管理、内部控制、审计、纪检监察有什么联系和区别;在企业已建立起其他管控体系的情况下开展合规管理体系建设是不是重复,增加企业和员工负担;

3.  建立合规管理牵头部门与其他职能部门的职责如何合理划分,确保权责明确,协同有效;

4.  开展合规管理体系建设要做哪些工作,哪些是必须的,哪些是可以选择的,怎样合理确定合规工作内容,体系建设多久可以完成;

5.  如何确保合规管理和合规体系建设确有实效,真正发挥“合规保驾护航”、“合规创造价值”的作用;

6.  如何具体开展合规工作,例如怎样制定合规管理制度,如何进行合规风险的识别与评估,如何进行合规检查,怎样组织和开展合规培训等;

7.  如何考核与评估合规管理体系的有效性。

正确认识和回答这些问题,对于企业合规管理和合规管理体系建设具有重要意义。对合规内涵的认识片面、设定脱离本企业实际的合规目标与合规管理工作计划、应用错误的方式方法开展工作都可能导致事倍功半,不仅浪费资源,更可能得出合规管理没有用的错误结论,进而弱化合规在企业经营中的作用。这种不重视合规经营的意识一旦在企业中形成潜在共识,极有可能增大企业的合规风险敞口。

因此,无论是企业的领导层或合规管理人员,还是从事合规业务的律师、顾问,在开展企业合规管理体系建设之前,都应该从企业自身需求出发明确合规管理体系建设的四个基本问题,即“是什么”、“为什么”、“做什么”和“怎么做”。在对这些基本问题有了正确认识的基础上,再制定合规管理工作计划,循序渐进、有条不紊的开展具体工作,将实现事半功倍的效果。下文将逐个回答这四个问题。


二、合规是什么


合规最初起源于发达国家,是监管机构对从事特定行业的企业或企业的特定经营行为提出强制性要求并设定违规后果的法律体系,因此合规的重点一直都是监管合规。合规还来源于一些国际组织的倡议,主要集中于反腐败及反商业贿赂领域。

英文Compliance翻译成中文后的合规,更好的诠释了理解合规的两个必备维度,即:1、合什么样的“规”;2、如何确保“合”。正确认识这两个问题可以解决上述绝大多数关于合规管理的困惑,追本溯源,从基本概念出发理清对合规的认识。

合哪些“规”,这是每一家企业开展合规工作需要明确的首要问题。对此,国内合规管理两个主要指导文件,《中央企业合规管理指引(试行)》和《企业境外经营合规管理指引》分别给出了相似但稍有不同的答案。总结来说,两份指引提出企业应遵守的规范包括:法律法规、监管规定、行业准则、企业依法制定的章程及规章制度、国际条约和规则、商业惯例和道德规范。企业应据此确定合规管理应覆盖的广度,特别是要把对企业章程和内部规章制度的制定与遵守纳入到合规管理范畴中来。

目前没有明确纳入两份指引的比较重要的两类“规”是企业对外签署的合同所包括的义务与企业其他对外承诺,以及党章等党内法规,这可能是由于指引制定过程中对这两类规范是否纳入合规管理体系未形成统一意见。结合全球合规管理实践,以及确保合规管理体系的全面覆盖以有效管控合规风险,笔者认为企业对外签署的合同所包括的义务以及企业其他对外承诺应纳入“规”的范畴,而现阶段党章等党内法规不应纳入“规”的范畴。

除两指引外,《合规管理体系 指南》对“规”的分类也值得重视。《合规管理体系 指南》将“规”划分为“合规要求”与“合规承诺”,合规要求是企业有义务遵守的要求,而合规承诺是企业选择遵守的要求。这一分类对于厘清一些对合规的错误认识很有帮助,例如合规不只是企业应遵守的底线要求,企业特别是大型国有企业作为负责任的市场经济主体和社会责任主体对本企业与员工提出的底线之上的更高要求与承诺,理应也成为合规之“规”的题中应有之义。通过提出符合企业实际、可执行的合规承诺,除了提升国有企业的合规经营形象,企业甚至有可能成为新的商业环境、商业道德、行业准则或更好实践的塑造者与引领者。

由此可见,通过对两份指引及《合规管理体系 指南》的研究,不仅可以明确企业应该合什么样的规,合规管理应该将哪些规范纳入管理范畴,还可以明确合规管理与企业其他部门职能的区别,例如目前合规指引中涉及的规范不包括党章等党内法规,因此党内法规在本企业的执行情况应不归属合规部门管理,也不宜纳入合规管理体系。


三、国有企业为什么要开展合规管理体系建设


在明确合规的内涵和外延后,接下来需要解决的问题就是国有企业为什么要开展合规管理体系建设。这是企业合规管理牵头部门(如法律合规部等)申请分配合规管理所需资源、外部律师和顾问开拓合规业务时必须回答的问题。概括来说,有效的合规管理体系能够识别和评估企业经营过程中面临的重大合规风险,在此基础上有针对性的采取事前、事中管控措施,从而避免企业遭受重大监管处罚、经济损失、声誉损失及其他负面影响,并提升员工履职安全性。展开来说,国有企业合规管理体系建设的必要性可以从以下几个方面来理解:

第一,国有企业在国民经济中的重要性。国有企业特别是中央管理企业,在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位,是国民经济的重要支柱。国有企业的平稳与高质量运行对于国民经济的重要性不言而喻;

第二,国有企业经营中存在一定问题。例如现代企业制度还不健全,一些企业管理混乱、内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出;

第三,依法经营,合规管理是中央企业落实依法治国战略的关键举措和重要抓手;

第四,合规管理体系建设是国有企业应对愈加复杂和有挑战的经营环境、提升核心竞争力的重要保障。近年来,大量国有企业在境内外经营过程中因违反反洗钱、反商业贿赂、反欺诈等法律法规受到各国监管机构和国际组织严重处罚的案例屡见不鲜,企业或被剥夺在一定时间内参与国际组织资助项目的资格,或被切断供应链,或被处以巨额罚款,更有企业负责人及员工被判处刑事责任。这些违规事件对企业经营带来了严重甚至毁灭性的影响,体现出合规无小事;

第五,完善并有效运行的合规管理体系可以在一定程度上起到免责或降低违规责任的效果。很多成熟的国内外合规监管体系均明确,企业建立并持续运行有效的合规管理体系,主动发现违规行为并妥善处理,积极配合监管机构进行调查,采取合规措施,将不被追究违规责任或被减轻违规责任。因此,“合规免责”是建立合规管理体系的又一重要理由;

第六,建立健全合规管理体系,依法合规经营决策是降低企业领导人员和员工履职风险的重要举措。2016年出台的《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》及2018年国务院国资委印发相应实施办法,对于国有企业领导人和其他工作人员在履职过程中违规投资经营导致国有资产损失确立了非常明确的追责机制,相应地,加强合规经营决策机制,落实合规审查机制等合规要求,将成为判定国企工作人员是否对国有资产损失需承担个人责任的重要依据。此外,如何有效落实其他法律中的合规要求也应受到重视,例如上市公司的董事、监事和高级管理人员如果违反信息披露法律法规将可能承担个人责任。

实践中,面对以上种种合规管理必要性,仍存在部分国有企业领导人不重视合规管理工作的情况,甚至在企业已经暴露出违规事件或重大合规风险信号时仍认为合规无用或不愿意分配合规资源采取应对措施。改变这种局面或许只能靠企业领导人法律合规意识的进一步提升,以及外部监管机构执法力度的加强,因此并非一日之功,也难以从微观层面推进变革。


四、国有企业合规管理体系建设要做哪些工作


明确了合规的内涵与合规管理的必要性,下一个阶段的工作就是要确定本企业合规管理工作的内容。

国有企业开展合规管理体系建设,制定工作方案,首先必须了解国资监管机构对于国有企业合规管理体系的总体要求是什么,以及什么样的合规体系能够对企业产生切实的效用。这里借助合规领域大家熟悉的两个概念来回答这个问题,即“大合规”和“小合规”。

先说小合规。它一般是指遵守特定行业或特定部门法的合规要求并开展相应的合规管理活动,例如银行、保险、证券等金融领域的合规管理,或者美国《反海外腐败法》、出口管制和贸易制裁法律体系下的合规管理。

大合规是指在企业内部建立全领域、多层级、全面、系统的合规管理体系,根据《中央企业合规管理指引(试行)》,中央企业的合规管理“是指以有效防控合规风险为目的,以企业和员工经营管理行为为对象,开展包括制度制定、风险识别、合规审查、风险应对、责任追究、考核评价、合规培训等有组织、有计划的管理活动”。大合规也是国际上愈来愈通行的合规理念(即GRC,Governance公司治理,Risk Management风险管理,Compliance合规),这与近年来全球主要发达国家监管力度大幅加强,企业尤其是全球性企业和跨国企业运营环境越来越复杂和面对的合规风险显著提升有关。

对于中国的国有企业来说,合规管理体系建设需要以“大合规”理念为指引,这符合国资监管机构的政策与要求,也是国有企业应对日益显著的合规风险的必然选择。党的十八大以来,国家出台了一系列依法治国、深化国企改革、推进法治央企建设以及建立违规投资经营责任追究机制等方面的政策法规,要求中央企业和其他国有企业强化依法合规经营。《中央企业合规管理指引(试行)》明确指出,中央企业需要遵守的规范包括,“法律法规、监管规定、行业准则和企业章程、规章制度以及国际条约、规则等要求”,合规管理的对象是“企业和员工经营管理行为”,建立健全合规管理体系的第一个基本原则是全面覆盖,即应确保“合规要求覆盖各业务领域、各部门、各级子企业和分支机构、全体员工,贯穿决策、执行、监督全流程”。因此,中央企业建立合规管理体系必须贯彻“大合规”理念才能够符合国资委的监管要求。《中央企业合规管理指引(试行)》出台前后,很多省国资委也纷纷启动省属企业合规管理体系建设工作,并以《中央企业合规管理指引(试行)》为蓝本制定合规政策文件,以全面、系统性的合规管理体系建设为基本原则,对省属企业合规管理提出要求和指导。

大合规是全球大势所趋,这也是与此前在合规管理领域先行的很多外企偏重的小合规的本质区别。因此,如何以大合规为指导原则建立国有企业合规管理体系是中国的合规从业人员必须要解决的难题。由于合规近年来成为抓眼球和新兴的业务领域,很多研究文章和讲座喜欢借用合规的概念介绍具体部门法的要求与实务,却对大合规/全面合规及合规管理体系建设的要求与方法避而不谈或一带而过。这里并不是说具体部门法领域的合规不重要。事实正相反,与企业业务与运营密切相关的重点领域的合规非常重要,例如招投标、投资并购、融资、改组改制、环境保护、数据合规、反商业贿赂等等,但具体部门法领域的合规与全面合规管理和合规管理体系建设是两个完全不同的问题。如果企业在确立合规管理体系建设方案之初没有站在更高的层级和更宏观的角度对本企业合规管理体系形成全面和系统性的认识与布局,只见树木不见森林,必然导致合规管理出现方向性错误和无效的后果。

结合近几年来为中央企业合规管理体系建设提供全方位咨询的实践和深入研究,包括对于国内外较为成熟的合规管理体系建设指引的分析,笔者认为,国有企业的大合规管理体系,应是以合规风险识别与评估为中心与出发点,以企业战略、业务和规划为导向,涵盖合规组织体系、合规制度体系、合规运行和保障机制的全面系统性合规管理体系,如下图所示。

有效的合规管理体系必须与企业业务紧密结合,为实现企业战略目标和发展规划服务,充分了解认识企业合规风险敞口和合规风险特点,在此基础上构建人(组织体系)、制度(制度体系)和工具(运行和保障机制)协同发挥作用的、具有实效的合规管理体系,真正起到为企业经营发展保驾护航的作用。因此,建立在合规风险识别评估基础上的企业合规组织体系的搭建、合规制度体系的建立健全及合规管理运行与保障机制的设计与运用,就是国有企业合规管理体系建设的核心工作内容。


五、国有企业如何开展合规管理体系建设的具体工作


明确合规管理体系的指导原则和核心内容后,企业应有计划、循序渐进的开展合规管理体系建设具体工作。由于绝大多数国有企业目前合规管理现状是尚未建立系统性的合规管理体系,需要从头做起,建议企业采用下图所示的流程开展合规管理方案设计和执行。

 囿于篇幅所限,本文无法就每个流程和环节的目标、方式方法和注意事项逐一展开介绍,例如每项合规管理运行保障机制的特点及运用方法(合规管理运行与保障机制包括制订合规制度与合规指引、合规审查、合规检查、合规风险提示与应对、合规管理人才培养、合规培训、合规文化宣贯、合规考核评价、合规报告、合规举报与调查、违规追责以及合规管理有效性评价等),这里只提取几个关键点予以介绍。

首先,企业应科学、合理确立为期3-5年的合规管理体系建设方案。制定方案时应考虑几个重要因素:1)工作启动和推广范围与步骤;2)每个阶段主要工作内容;3)工作方式。

就第一点来说,目前国有企业开展合规管理体系建设,是以集团总部为主导,根据国务院国资委或者各省国资委的要求,在本集团内开展合规管理体系建设。一般有两种方式,一是集团总部和集团内试点下属单位先行,再逐步覆盖全集团各单位;另一种方式是集团总部与各下属单位同步开展。实践中第一种方式更为常见,试点央企基本采用这种方式,优势在于能够及时统一认识,形成标准,总结经验,重点突出。

对于第二点,企业应认识到合规管理体系的建立健全不能一蹴而就,应先夯实根基,确立体系的架构,然后再循序渐进。所谓的根基,是充分考虑本企业战略、业务和规划开展的全面合规风险识别评估工作。合规管理工作应以此为基础构建架构,充实内容。通过合规风险识别评估,企业应建立合规风险库,形成重大合规风险清单,确立合规管理重点领域,明确合规管理的优先级。确定重点领域后,可分阶段开展专项合规管理工作。

在确立每年的合规工作计划时,建议企业合规管理部门一定要对本企业合规管理体系建设的总体目标、当前所处阶段、本年度合规管理资源(如预算)和完成相应工作所需时间有全面考虑。国务院国资委和很多省国资委出台的合规指引中均要求所属企业提供年度合规工作报告。因此,按时、保质保量完成本年度合规管理工作对于企业和合规管理部门、合规管理人员来说是确立年度合规工作计划的重要考量因素。对于大型国企来说,很多合规管理工作可能涉及跨法域、跨领域、跨行业的内容,组织、协调内外部资源布置工作任务,审核、整合工作成果通常需要比想象中更多的时间,因此要合理设定工作目标,留出较为充足的工作时间。

第三点,工作方式主要是指企业开展合规管理体系建设工作是主要依靠企业内部合规管理人员还是外部律师、顾问。笔者建议,合规体系建设初期由外部律师、顾问牵头,与企业合规管理人员密切配合的方式更为现实和有效。主要是由于一方面国企合规管理还处于初步启动和探索阶段,合规管理人才资源非常有限,律师事务所和其他一些咨询机构人才相对集中,实务经验更丰富;另一方面是企业合规管理人员配置也较为紧张,部分集团总部可能开始配备若干名专职合规管理人员,很多集团下属单位没有设立专职合规岗位,承担合规管理工作的人员同时还承担很多其他职责,这导致在企业合规管理系建设初期需要密集开展大量工作时由企业合规管理人员承担主要工作并不现实,因此这一阶段主要由外部律师、顾问牵头是更为有效的方式。当企业合规管理体系搭建逐渐完善,可以有序过渡到以企业合规管理人员为主开展合规管理工作,外部律师、顾问仅在必要时提供合规咨询建议的模式。

其次,应明确合规管理制度体系的层级。企业应根据合规管理制度的审批主体、目的、适用范围和内容等差异将其分为不同层级,构建“三位一体”合规制度体系,确保合规要求全面覆盖、与业务流程相融合,同时具有可操作性、可落地性。“三位一体”的合规制度体系由下图所示:

除明确合规管理制度体系的层级外,以下几个问题也值得企业予以特别注意,实践中起草制度时也会带来较大挑战:合规管理制度与现有制度的协调,适用于企业集团内部所有单位制度的概括性与针对性如何处理,制度本身明确、逻辑自洽等。

第三,合规风险识别评估的方法与流程应科学合理、务实。合规风险识别评估类似体检,通过全面检查了解健康情况,判断是否需要对某些问题进行重点关注,以避免出现健康问题而不自知。

以合规风险识别评估为核心与基础的合规管理体系中,合规风险识别评估的重要性不言而喻。然而,目前理论和实务中多见的方法或建立在错误的认知基础上,或无法实现逻辑自洽,或非常理论和抽象化,不具备实操性,体现出合规从业人员对于符合中国企业实际情况的合规风险识别评估还处于探索之中。例如,有的方法以岗位为基础识别合规风险,这固然可以将风险管理责任落实到具体员工,但也容易造成对合规风险的管理碎片化,难以形成更宏观和更全面的认识;有的方法仅采用问卷和访谈等方式识别合规风险,未全面考虑企业运营的外部合规要求;有的方法只关注具体部门法或具体行为相关的合规风险,例如以《中央企业合规管理指引(试行)》提出的合规管理重点领域对合规风险进行分类和识别,导致识别出的合规风险与本企业业务与运营形成“两张皮”,合规风险几乎放之四海而皆准;还有的方法由外部律师、顾问设计合规风险识别、评估问卷,交由企业合规管理和业务人员来完成,此种方法虽然考虑了合规风险的主体和三道防线的作用,但由于现阶段国有企业合规管理资源配置非常有限,企业领导和业务部门、其他职能部门的员工对于合规的认识也未能达到一定高度,难以在常规工作外对合规风险识别评估工作投入较多时间,导致合规风险识别评估不全面、不准确。

结合研究和代理大型央企开展合规风险识别评估工作的实践,笔者认为,考虑到合规风险的本质是违反合规义务带来风险,为保证国有企业合规风险识别评估准确、全面,可采用围绕企业业务类型、流程和运营职能构建合规风险识别与评估的底层逻辑,以识别与企业业务及运营相关的合规义务为主,结合调查问卷、访谈、梳理企业规章制度和内外部合规风险事件等途径,由外部律师、顾问形成合规风险库底稿,由企业合规管理人员组织企业领导、业务部门和其他职能部门予以补充识别和全面评估的合规风险识别评估方法,如下图所示。

此种模式的合规风险识别与评估,从合规风险实质出发,根据当前企业合规管理资源配置现状,由企业合规管理部门统筹,利用资源相对更为丰富的外部律师事务所开展合规风险识别与评估的基础性工作,确保合规风险识别的全面性,同时有效调动企业领导、业务部门和其他职能部门从企业全局及本部门相关职责角度出发参与合规风险识别与评估,在不显著增加企业领导和其他部门工作量的情况下,一方面使工作成果更准确、符合本企业实际,另一方面也能够借此机会提升全体员工合规的意识。

第四,善用合规风险识别评估工作成果,进行重点领域合规专项管理。合规风险识别与评估形成的工作成果应成为企业开展科学合规管理工作的基础,一定要加以充分利用。对于大型国企来说,采用如上方式建立的集团合规风险库应由少则数百、多则千余项合规风险点构成,基本实现了对企业合规风险的全面覆盖,有利于企业合规管理部门后续开展合规管理工作,以及业务和其他部门全面了解并随时查阅与本部门业务及职能相关的合规风险点。在合规风险库全面覆盖的基础上,为确保合规资源的有效合理分配,企业可根据合规风险评估结果,结合企业当前战略、业务和规划,确立合规管理重点领域,运用前文介绍的合规管理运行工具开展合规管理。

第五,认识到合规检查是提升员工合规意识与合规能力的重要手段。《中央企业合规管理指引(试行)》指出合规管理部门的主要职责包括组织开展合规检查与考核,合规管理部门应对此予以重视。合规检查中一般都会发现未能严格执行外部合规要求和企业规章制度的情况,程度视企业管理水平、员工素质等有所差异。对于检查发现的问题,被检查对象通常都比较重视,检查人员在形成初步检查意见后会与被检查对象进行沟通,包括对内外部要求的理解、具体执行情况的偏差及可能的后果等,对于最终确认为不合规的问题,有关部门或人员还需进行合规整改。因此,合规检查通过施加一定外部压力的方式能够一定程度上提升员工的合规意识与合规能力。

第六,合规培训应区分合规管理技能培训与业务合规培训。为提升合规培训的有效性,根据培训目的、对象、内容等不同,应将合规培训分为面向企业合规管理人员的培训,主要介绍合规管理理论与实务经验,类似本篇内容;以及面向企业业务和其他职能部门的合规培训,立足于特定业务活动或经营管理行为,例如投资并购、建设工程、私募基金等具体业务的合规培训,以及反垄断、反商业贿赂、融资担保等经营管理活动的合规培训。通过安排有针对性的培训内容,提升全体员工的合规意识与合规能力。


六、当前国有企业合规管理体系建设的突出难点以及应关注的问题


第一,合规与其他企业管理体系的关系,合规管理职能与其他职能的协同融合。合规管理与法律事务管理、全面风险管理、内控、审计、纪检监察等其他管理体系的区别与联系是我们在实践工作中被反复问到的问题。准确回答这一问题,首先还是要从合规的概念出发,“合”什么“规”,怎么“合”。举例来说,合规管理的反腐败与反商业贿赂与国有企业纪检监察工作有一定交集,但所依据的主要规范类型不同。反腐败与反商业贿赂主要是《刑法》、《反不正当竞争法》或美国《反海外腐败法》等国家立法机关制定的法律法规,而纪检监察主要依据的规范性文件是《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例》等党内法规。

在各种对于合规与其他管理体系关系的阐述中,有一种表述影响较大,具有一定代表性,即合规是内部控制一部分,合规管理的范畴属于内控管理范畴。纵然合规与内控工作有一定交叉,内控部分工作方法和工具也可以为合规管理工作所借鉴,但这是一种错误理解,遵循这种理解开展合规管理体系建设可能会导致由不适格的主体按照错误的方法开展工作,最终形成不准确、无实效的工作成果。

根据《企业内部控制基本规范》第三条,内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程,第二十八条进一步规定,控制措施一般包括不相容职务分离控制、授权审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营分析控制和绩效考评控制等。由此可见,内部控制并不主要关注企业的合规问题,可以说核心是财务报告相关的内部控制;另外从性质上来说,内控管理更侧重程序性控制。

与内控相比,合规既包括程序性控制,也包括实质性控制。合规实质性控制需要对企业或员工某项业务和经营活动是否符合企业应遵守的规范要求做出实质性判断。例如,企业跨境收购是否应向有关政府机构进行反垄断申报,收购后境外标的数据资产的存储与使用应遵守哪些合规要求,世行资助项目的建设工程投标材料是否真实、准确,符合世行合规要求,聘请的第三方中介机构是否有反贿赂违规风险,金融机构是否要根据所在地监管当局要求提供特定客户信息或改进反洗钱管理体系等等。如果忽视合规的实质性控制属性,将使合规管理工作的意义和作用黯然失色,也必然导致企业无法对自身经营的合规风险有正确的认识,合规管理工作事倍功半。

在从事合规管理与内控管理的机构/人员属性方面,也可以看到合规与内控的显著差异。合规管理主要依据法律法规、监管要求和内部规章制度展开,因此《中央企业合规管理指引(试行)》中提出应由中央企业相关负责人或总法律顾问担任合规管理负责人,法律事务机构或其他相关机构为合规管理牵头部门,合规管理人员一般具有法律专业背景,外部顾问主要是律师事务所。而内控工作主要由企业内控部门及具备财务背景的内控专业人员从事,例如《企业内部控制基本规范》要求企业应当在董事会下设立审计委员会,审计委员会负责审查企业内部控制,提供企业内控管理咨询的外部顾问主要是会计师事务所。

在厘清合规管理与其他管理体系区别与联系的基础上,如何使合规管理工作与法律事务管理、全面风险管理、内控、审计、纪检监察相统筹、相衔接,提升管理效率,是需要合规从业人员结合企业组织架构、职责和工作流程等因素进行探索的重要问题。

第二,合规管理人才的培养。具备专业化、高素质的合规管理队伍是企业合规管理有效的最重要条件之一。企业合规管理人员应具备法律专业背景,具有较为广泛的法律基础知识储备和视野,充分了解本企业业务、所处行业的特点及常见合规风险,掌握一定合规管理理论知识与实务经验。由于目前国企合规管理还处于起步阶段,满足国企合规管理需求的合规管理人员还很有限,企业应考虑分配一定资源加强选聘和培训合规管理人员,国资监管机构也可采用聘请外部专家、开展研讨与交流等方式为所出资企业合规管理人才的培养创造条件。

对于外部律师来说,如何结合国内外合规管理理论与先进经验,形成适合中国国有企业的合规管理方法论和成熟经验,为企业提供更好服务,以及如何在大型合规管理咨询项目中做好项目管理,统筹各方面资源,组建最符合项目需求的境内外律师团队,安排、完成工作任务,整合、验收工作成果,与客户保持有效沟通,都对外部律师提出了很高的要求。与企业合规管理人员相似,大型国企合规管理项目的主办律师应是具备通才视野的专才,是具备法律思维同时兼具商业思维和管理思维的复合型人才,是具备迅速准确理解客户业务、有合规管理专业技能和经验之外其他领域执业经验的人才。这种高标准的人才要求是由合规管理是典型的法商结合领域、合规必须融于业务的属性所决定的。

大型国企的合规项目还对外部顾问的承接能力提出了很高要求。在笔者主办的某央企合规项目中,有项工作需要在全球数十个国家开展合规调查并由当地律师出具法律意见。项目前期仅选择境外律师事务所、进行接触询价、明确工作内容、协商价格调整的邮件往来就有百余封,后期审查境外律师工作成果,提出各类意见的往来邮件又有数百封。项目进程中各类事前难以预见的困难更是不一而足,例如通过各种方式均无法联系到境外律师,向不同法域的律师以能够使其理解的方式解释特定法律概念和服务需求,审查境外律师工作小时和费用,设定工作反馈时间并监督执行等。通过团队努力,项目最终得以在规定时间和固定预算内高质量完成,我们整合各国律师工作成果,形成一份中文合规调查报告,并附所有支撑性文件提交给客户,印证了大成的“一站式”法律服务能力与优势。

第三,合规管理的信息化。以《中央企业合规管理指引(试行)》为代表,国内外各类合规管理指引一般都要求企业强化合规管理信息化建设,通过信息化手段优化管理流程,记录和保存相关信息,并加强对依法合规经营情况的实时监控和风险分析。目前国企基本已初步具备信息化管理手段,但普遍功能较为单一,较难实现对经营管理活动的实时监控,也没有合规管理功能模块。但对于大型国有企业,特别是全球化运营的企业来说,确保信息在各业务领域、各部门、各级子企业和所有境内外分支机构能够及时、通畅传递与归集、分析,并对管理活动和管理决策予以充分固化非常重要。因此,在企业现有信息化建设的基础上如何研发和实现合规管理的信息化,也需要合规从业人员在实务中不断探索。


结语


在国家政策的引领下,在全球合规监管愈发严格的背景下,我国国有企业全面、系统的合规管理工作与合规管理体系建设方兴未艾,合规管理与合规业务正当时。探索、形成符合中国国有企业特点的合规管理经验,协助中国企业在全球化竞争中、在现有规则体系内凭借先进的管理水平立于不败之地、避免受制于人是我们合规从业人员的责任。合规管理是一项科学的系统工程,本篇文章纵有万言,仍只是管中窥豹,希望笔者基于合规管理实务的思考与建议能够对企业和外部顾问开展合规管理工作有所帮助,引发思考,推动形成国有企业合规管理最佳实践。(来源:大成律所 合伙人赵雪)